NIW国家利益豁免移民申请 ——豁免劳工证符合国家利益-【移投策】
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NIW国家利益豁免移民申请 ——豁免劳工证符合国家利益

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2019-01-11



一位国家利益豁免(national interest waiver)型EB2签证(简称NIW)的申请人首先要证明她满足普通EB2的基本要求,即拥有高等学位(advanced degree)或在科学、艺术、或商业领域拥有杰出才能(exceptional ability in the sciences, arts, or business)。此外,申请人还必须向移民局证明豁免普通EB2所要求的工作邀请和劳工证是符合国家利益的(it would be beneficial to the United States to waive the requirements of a job offer and thus a labor certification)。
  这篇文章将重点讨论上述“豁免普通工作邀请和劳工证是符合国家利益的(it would be beneficial to the United States to waive the requirements of a job offer and thus a labor certification)”这条标准。
在2016年Dhanasar一案判决公布以前,移民局在审理国家利益豁免时一直沿用Matter of New York Department of Transportation一案中确立的三条标准:
(1)工作领域具有实质内在价值(substantial intrinsic merit);
(2)事业对美国的益处是国家范围的(national in scope);
(3)如果必须获得劳工证会对国家利益产生负面影响(national interest would be adversely affected)。
这三条标准长期被认为概念模糊且过于严格。第一条中的“内在”这一点由于过于抽象,很难以应用,产生了很多麻烦。第二条中“国家范围”导致过于注重地理范围而忽略了那些地理范围不大,但是具有“国家级重要性”的事业。第三条问题最大,因为申请人一般没有能力提供可以证明“对国家利益产生负面影响”的证据,而且这一要求与法律法规中仅要求“符合国家利益”的立法意图相比过于严苛。
因此,在2016年的Dhanasar一案中,移民局行政上诉办公室(AAO)重新审视并废除了这三条旧标准,宣布开始采用以下三条清晰度、灵活性、和可实践性更高的新标准:
(1)申请人的事业(proposed endeavor)具有实质价值(substantial merit)和国家级重要性(national importance);
(2)申请人处在能继续推进她的事业(advance the proposed endeavor)的有利位置(well positioned);并且
(3)综合看来,豁免对工作(job offer)和劳工证(labor certification)的要求对美国有利(beneficial to the United States)。
新标准最重要的修改就是申请人不再需要证明“如果必须获得劳工证会对国家利益产生负面影响”,举证负担减轻了不少。
自Dhanasar以来,在审查国家利益豁免移民申请时,移民局就一直沿用了这三条新标准。下文将分别讨论这三条新标准。

1. 申请人即将从事的事业(proposed endeavor)具有实质价值(substantial merit)和国家级重要性(national importance)。

a. 实质价值(substantial merit)
各方面的事业都可能拥有实质价值,例如商业、创业、科学、技术、文化、健康、或教育。如果申请人的事业有很大的盈利潜力也是有帮助的,但并不是必要条件。例如,与科学研究和人类文明有关的事业是合格的,无论能否转化成经济效益。下面举几个例子。

i. 商业 
如果申请人将在美国从事的事业可以创造工作,满足市场需求,可以被认定有实质价值。例如,一位申请人打算在美国开办旅游公司,开发旅游市场。他提供了一些讨论旅行和游览对美国经济的影响的文章和研究报告,以及来自世界旅游协会的报告,显示了旅游业拥有创造工作机会的潜力。例如,一篇来自国家旅行游览办公室的研究报告标题为《市场概况:韩国》,具体描述了来自韩国的游客近年的数量增长以及这个现象对美国的益处。移民局认为“申请人将会推进他的商务事业,创造工作机会,对美国旅游业做出贡献,有实质价值。”
如果申请人的事业可以为客户创造经济价值,也满足这条要求。例如,一位申请人打算在美国以咨询顾问的身份在投资、基础设施建设项目、特别是在新能源和环境市场开展金融咨询服务。他计划协助一家巴西航空公司设计一个金融重组方案来吸引投资人并开展美国业务;设计一个金融重组方案来为一个制药公司创立医疗部门;为一家巴西器械制造公司做一份金融调查研究;以及为佛罗里达州设计一个可行的市场调研方案,用于开发38个低收入住宅项目。移民局认为申请人的这些服务为他的客户带来了经济收益,有实质价值。

ii. 科研
对于科研事业来说,只要对科学研究有推动作用就可以被认定为有实质价值。
例如, 一位申请人作为数学教授,主要从事流体动态研究。她提出会继续这方面的前沿研究并开发一个跨学科平台,将数学和计算机模型的力量综合起来解决复杂科学和工程难题。推荐信显示申请人的工作对高级数学模型的开发和应用做出了贡献。例如,一位数学教授指出:“申请人设计了众多算法并将它们应用于高级计算机上的复杂仿真物理系统之中。”移民局认为这些证据足够证明申请人对流体动态研究的推动作用和开发高级数学模型的能力有实质价值。

iii. 医疗
满足医疗需求也是一种合格的实质价值。例如,一位申请人负责研究心理疗法可以如何帮助肝炎患者按时服药,以及一个能改善肝病初期病患疗效的治疗方案。而且,她还将作为护士提供临床服务、为其他注册护士提供咨询、开发一套训练系统,且每两周为一组肝病患者提供一次辅导。她提交了一些有关酗酒和由此导致的肝病的学术文章和研究记录。这些文章强调了这类公共健康问题的严重性,也说明了对于滥用药物和酒精的病患来说,有效的治疗方法和咨询是有很大的价值的。移民局认为,申请人作为研究者、治疗师、护士、和医疗教育者的工作,有实质价值。

iv. 教育
在教育方面做出贡献是有实质价值的。例如,一位申请人从事特殊教育,致力于为有特殊需要的孩子提供与正常孩子同等的教育机会,过上充实而有意义人生。她提交了一些推荐信和学术文章,讨论了她的研究领域以及特殊教育对美国的重要性。移民局认定她的教育事业是有实质价值的。

可见,事业拥有“实质价值”这一点的要求并不高,只要申请人的领域对她的工作有需求或者她可以创造工作机会就可以满足。

b. 国家级重要性(national importance)
移民局在判定国家级重要性时考量的是未来的潜在影响。虽然如果一份事业如果有国家范围或全球范围的应用可以算作有国家级重要性,例如生产工艺的进步或新医疗成功,但是这一点对申请人事业重要性的地理范围实际上并没有硬性要求。一份有潜力创造工作机会或其他积极经济效应的事业,特别是在经济落后地区,很可能会被认定拥有国家级重要性。

i. 本条标准考察的对象不是一个行业整体的重要性,而是申请人的具体事业的重要性。
例如,某航空航天公司的创始人讨论了航空航天制造业在地区和国家经济繁荣中起到的促进作用,并提交了一段美国交通部听证会上的证词摘要,指出航空航天制造业是“国家经济的关键部分。”他还主张任何一家新开办的飞行器制造厂都具有国家重要性,因为制造厂的生产活动要依赖来自全国各地的上千家供应商。移民局否定了这些证据,因为“在审查国家级重要性时,应考虑的问题不是申请人即将工作的整个领域的重要性,而是她所从事的具体事业的重要性。虽然申请人会为其潜在客户提供有价值的服务,他没能证明他的事业有国家级重要性。”

ii. 申请人需要具体解释他的事业会对美国产生什么地区性或国家性影响,例如:带来经济效益或创造工作机会,以及申请人在当中起到的作用。
例如,上述旅游公司的创办者提交了一份商业计划书,预测开业第一年会盈利$886,750,并在第五年达到$2,674,024,薪金支出将从第一年的$168,833于第五年上升到$299,483,以及在五年内雇佣八个员工。然而,移民局指出:“这些文件没有解释这些指标能证明她的事业会为当地或者整个美国带来实质经济利益,申请人也没有提供证据证明她的工作会对地区经济产生超越某几个具体旅游项目范畴的积极效果。首先,申请人没有解释她在美国的公司会设立在什么地方。虽然她说这家公司会在美国多地提供旅游套餐和住宿服务,包括加利福尼亚州、纽约州、伊利诺伊州、特克萨斯州、弗罗里达州、乔治亚州、亚利桑那州、和爱荷华州,但是她没有具体解释她会在这些州的什么地方提供旅游服务或者办公室会开在哪里。并且,她没有提供证据证明该公司第五年260万美元的预期收益能代表地区性或国家性实质经济利益,或者公司的销售预期能代表以上任何州的旅游业将会因此有实质性发展。虽然申请人提供了旅游业在未来五年的增长预测数据,但是她没有提供任何有关她的公司在这种增长中所扮演的角色的信息或证据。总而言之,这些经济数据指出申请人的业务会增长,但是不能说明这会对地区性或国家性经济有实质积极影响。另外,虽然申请人主张她的公司‘有很大潜力对落后地区的社会福利做出贡献’,但是她没有提供充分的证据指出她的公司会设立在落后地区或者给哪些地区带来实质经济利益。” 
在另一个案例中,一位高中教师提出他教导的学生在一个国家级学术会议上发表了一份研究,应当使这位教师满足“事业具有国家级重要性”的要求。移民局否认了这一点,因为“提交的证据没有解释这些学生们的成就如何能反映这位教师的事业对环保教育产生超出其工作的学校的广泛影响。”

iii. 申请人事业的重要性必须超越其工作单位范围和客户的范畴。
例如,一位特殊教育教师认为她的教学工作具有国家级重要性。她引用了联邦法律中与有特殊需要的学生有关的法案,例如《残疾人教育法案》和《家庭教育和隐私权利法案》中都为特定学生提供早期介入和特殊教育服务。一位教授的信件写道:“在数学方面有学习障碍的学生的学习效果很差,并且直到有申请人这样的专业数学教育者介入会一直持续下去...她的工作有潜力最大化这些学生的学习能力,以及帮助他们做好进入大学和职场的准备,并以此增加就业。”然而,移民局却认为:“申请人的证据不足以证明她的事业有国家级重要性。虽然我们认可她的工作可以改善学生的教育体验,证据没有显示她的教学活动所产生的利益超越了她的学校或者地区从而对特殊教育界产生了范围更广阔的影响。”
在证明这一点时,学术研究型的事业由于潜在影响范围大,一般较容易合格。
例如,上述特殊教育教师除了教学工作还从事特殊教育研究。她提交了来自教育部和一些学术期刊的文章,强调了对这种研究的需求。移民局同意“证据显示这个领域的研究会产生超越某一家公司或机构的影响,无论是通过特殊教育实践项目和技术的开发,还是通过专业期刊或者学术会议。”
在另一个案例中,一位申请人请同事帮她写推荐信,讨论申请人在心理治疗和其他医疗领域的研究的潜在影响。例如,一位注册的心理治疗师提出申请人研究的心理疗法有潜力帮助大量目前无计可施的肝炎患者。不但如此,申请人还指出她的研究会通过学术文章广泛传播,具有很大的影响范围。这些证据说服了移民局,认定申请人的研究工作确实有国家级重要性。此外,癌症的有关研究也因为类似的理由被移民局认定为具备国家及影响力。

2.  申请人处在能继续推进她的事业(advance the proposed endeavor)的有利位置(well positioned)

这条标准的焦点从事业转移到了申请人本人。对于申请人是否处在有利位置,移民局采用的是综合各种因素来判断的方法,其中包括:申请人的教育程度、掌握的技术、知识和这方面的成功;未来各种事业活动的模型或计划;已经实现的事业进展;潜在顾客、用户、投资人或其他相关的机构或个人的利益。
移民局曾澄清过,这一点并不要求申请人证明她的事业很有可能成功,因为很多建立在深思熟虑的计划和强大的执行力之上的创业和创新活动最终也失败了。

i. 除了具备一定的学历、专业资格、和工作经验外,申请人还必须在她的领域有所成功或进展,或者引起了有关各方的关注和兴趣。
例如,一位申请人提交了她发表的文章、各种执照和证书、她的医疗活动宣传册、和一个网页显示她是一个慈善机构的董事会成员。他还提交了一些讨论她的医学训练、临床工作、和研究项目的推荐信。申请人主张她作为心理治疗师和护士在肝病治疗方面的临床技能和她开发的医疗训练系统令他处在推进事业的有利位置。移民局认为申请人并没能证明她“在领域内有所成功或进展,或者引起了有关各方的关注和兴趣,称不上处在继续推进事业的有利位置...申请人发表文章并没有指出她的研究是否产生了什么影响。一位心理咨询顾问在推荐信中指出申请人由于具备相应的经验、知识、和技能被邀请参加一个研究项目,但是没有讨论这个项目有什么发现以及申请人的研究的影响。我们认可申请人进行了研究并发表了学术文章...但不是所有原创研究者都处在继续推进她的研究的有利地位。我们会审查Dhanasar一案中提出的那些重要因素,例如申请人有什么进展或成功,或引起了有关各方的关注和兴趣。申请人没有证明她的研究经常被其他医学教授所引用,或者被作为领域内研究的里程碑...证据不足以说明她处在继续推进她的研究的有利地位。”
举一个成功的例子。上文提到过的数学教授在证明这一点时除了提交了简历、学业记录、获奖状况、各种专业会员资格、获得的研究经费、和同行评审活动,还提供了她发表过的学术文章的引用记录。不但如此,证据还包括一些推荐信,描述了她在流体动态、固体力学、和生物模型方面的专业水平,以及她过去作为数学研究者的成功历史。移民局认为“申请人过去的经历使得她位于继续推进她流体动态和计算机模型开发事业的有利地位。例如一位高级学者讨论了申请人的流体动态研究‘聚焦于...提供了有史以来最完整和有用的比较。’另外一位数学教授指出“申请人成功开发出一个数学模型令我们能够解决锋利边缘的问题...这个新模型是重要且无懈可击的,引领我们走向一个新的令人激动的研究方向。”并且,申请人被独立引用的数量高于领域内他人。申请人的经验和技能,出版物和演讲、为很多研究项目做出的贡献,以及在流体动态研究上所取得的进展证明了申请人处在继续推进她的数学研究的有利位置。”

ii. 除了已经取得的成功、进展、及收获的关注,申请人还需要解释她的事业未来将如何发展,会有什么应用和影响。
例如,上文提到过的特殊教育教师在证明这条标准时提供了她的简历、专业会员资格、培训证书、和出席研讨会的记录。她发表了四篇学术文章讨论特殊教育实践,也提供了一些推荐信赞扬她的研究的重要性。比如,称她的工作“非常重要,及时地填补了该领域中的空白”,或者评论她的工作“为特殊教育中的数学教学提供了意义深远的解读”,以及“广泛的欣赏和高度的评价”和“在多个与教导特殊儿童有关的有跨学科领域有良好的素养。”移民局除了指出这些证据只是泛泛而谈没有具体指出申请人的工作对其他教师或整个行业有什么影响之外,还提出“申请人没有提供未来研究活动的模型或计划。她只是一般性地指出在教学职责之外,她还会进行研究并发表更多研究文章。然而她没有指出她将如何做到这一点,或者指出有关机构或个人有兴趣赞助这些研究。”移民局因此认定她并没有处在继续推进她特殊儿童教育研究工作的有利位置。

3.  综合看来,豁免对工作(job offer)和劳工证(labor certification)的要求对美国有利(beneficial to the United States)

一方面,国会通过要求劳工证来保护美国劳工市场并促进国家利益。另一方面,国会又设立了国家利益豁免,说明国会也认识到有些情况下其他符合国家利益的因素超过了劳工证所代表的国家利益的重要性。
具体来说,移民局审理这条标准时所考虑的因素包括,但不限于:申请人的履历和事业类型是否决定了对于她来说获得工作邀请或劳工证不是可行的选择;是否即使假定有其他合格的美国劳工的存在,申请人的贡献仍旧会使美国受益;申请人的贡献所能提供的美国国家利益迫切地需要免除他的劳工证。移民官需要在综合考虑这些因素后得出免除申请人的劳工证和工作邀请符合国家利益的结论。
例如:在审查上述数学教授的豁免资格时,移民局指出“申请人在流体动态、固体力学、和生物模型方面拥有可观的经验和专业水平。记录也显示流体动态方面的研究有很广泛的潜在利益和在能源、环境、工程、及健康相关领域的应用。申请人提供了相关文件记录了她过去在推动应用数学发展和提供有影响力的研究发现这两个方面的成功。并且,她不断获得研究经费的事实说明了科研界已经发现她的流体动态和运动生物力学研究有光明的前途和确定的实用性。基于她的研究所取得的成功和其重要性,综合考虑,即使有其他合格的美国劳工,也会使国家受益。”

其他重要问题
1. 有哪些证据能比较有力地证明豁免劳工证符合国家利益?
除了法规中特别要求的学位证书、协会会员资格、收入证明等证据,申请人还应当尽量提供以下证据:
发表过的学术文章以及文章被引用的记录;
学术会议中的演讲和评委工作;
由于国家利益的要求相对抽象,不容易通过直接证据证明,所以具体描述申请人成就、贡献、和对美国国家利益有哪些促进作用的推荐信尤其重要;
已经应用或授权他人应用的专利、专利授权合同,及其他将申请人的研究或工作应用推广的例子;
虽然雇主支持不是NIW的必要条件,但是如果能提供工作邀请显示申请人即将承担的工作职责要求她必须具有一定的杰出才能和高资历,也是有帮助的。

2. 如果我可以填补美国在某个领域的劳工短缺,是否是一种符合国家利益的情况?
不一定。
如果存在的是一般性的具体劳动型的劳工短缺,申请人充其量也只能填补一两个岗位。由于这一条标准探讨的不是美国是否缺少一个两个具体的岗位,而是申请人对美国国家整体的宏观影响,所以一般性的具体劳动型的劳工短缺与这条标准无关。
但是,对于医生,法规有单独的规定。如果一位医生同意在缺少医生的的地区或者在退伍军人医疗设施全职工作5年,也属于 “符合国家利益” 。
另外,有时一个科学家填补了美国在某个研究领域的空白,亦有可能对国家利益产生重大影响。的确,如果我们看一看美国历史,不难发现美国成为现今世界第一科技强国的原因之一正是不断吸纳来自世界各国的科学家移民。

3. 在哪些情况下,“申请人的履历和事业类型决定了对于她来说获得工作邀请或劳工证不是可行的选择”?
典型的例子有自我雇佣的人和公司的老板。自我雇佣指的是那些不是作为固定员工按时领取工资,而是根据被交付的具体工作的工作量获取报酬的人。自我雇佣者不是雇主的雇员,不能由雇主为其申请劳工证。如果申请人自己作为创业者是公司的老板,这种情况也是不可以自己给自己发工作邀请并申请劳工证的。

总结
综上所述,移民局审理NIW申请中“豁免普通工作邀请和劳工证符合国家利益”时要求申请人满足Dhanasar一案中提出的三条新标准。这三条标准与NIW的其他必要条件相比显得更抽象、模糊、难以把握。的确,移民局在考虑这三条标准时采用的策略是综合各种证据认定,并且拥有很大的自由裁量权。如果没有明显判断错误,上诉也不能改变自由裁量的结果。因此,我们建议您在申请NIW时向经验丰富的律师寻求帮助。
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